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中小学教材:变局与新政

时间:2008-03-26 18:40:37来源:科印传媒《印刷经理人》作者:王丽杰

  中小学教材出版与发行政策的变局,自本世纪初就已开始推演,中准价下调、招投标试点、免费教材下发、课本循环使用……而进入2008年,教材改革新政以前所未有的决心与力度,从局部地区推向全国,从试点走向全范围施行。

  招投标 由点到面
  对国内出版发行界人士,尤其是从事中小学教材出版发行的业内人士来讲,2008年是从一个悬念开始的。
  悬念起于国家发改委召开的一次座谈会。
  2007年11月21日,发改委体改司召开座谈会,围绕进一步做好教材招标投标工作,听取部分教材出版社的意见。这次座谈会之所以引人注目,在于王强副司长的讲话中所透露出的信息:从2008年秋季开始,中小学教材出版发行招投标工作将面向全国,全面推开。
  “这一会议精神在全国出版发行界引起了强烈震动,”一位出版界人士坦言,招投标工作对原有中小学教材出版发行方式的冲击与影响,其实在前期两轮试点中已经显露。
  2002年初,原国家计委、新闻出版总署、教育部在福建、安徽、重庆3地,试点进行中小学教材出版发行改革,实施了第一轮出版发行招投标。改革开始冲击中小学教材指定出版方式和单一渠道发行体制,并首次将竞争机制引入中小学教材价格制定过程。这次尝试性的试点波及面虽然不大,但使试点范围之内的招标教材价格平均降幅达到4%~5%,发行折扣率也有所降低。
  2006年,第二轮试点如期而至。与第一轮试点相比,可以用“三扩两改”来概括第二轮试点在深度上的拓展:扩大了试点地区—在第一轮3个地区之外,又增加了广东、广西、江西、浙江、山东、云南、四川、陕西8省,共计11个省市;扩大了招标对象—打破了地域限制,11个地区符合资质的出版发行单位均可跨地区参与投标;扩大了招标品种—纳入招标项目的中小学教材品种不能低于全品种的10%,招标品种中,语文、数学、外语、物理、化学等主要学科不得低于40%;改变了招标方式—第一轮为邀标,第二轮则改为面向所有符合资质的投标人公开招标;改变了发行投标者的核心资质—第一轮发行投标主体必须是国有单位,第二轮改为可以是各种所有制。对第二轮试点工作的盘点,发改委体改司孔泾源司长在一年后的总结会上,给出了一个数字概念:11个省市纳入出版和发行招投标的教材按总码洋计算,平均降价幅度分别达到8.86%和4.38%。
  伴随两轮试点应声而起的,是对招投标办法的诸多疑问。以打破行政垄断和区域分割为目的,是否却在事实上形成了更强的地区保护?以降低教材价格、减负于学生为初衷,是否不如降低中准价更为直接?如何保护原创出版社的教材著作权?又如何保证招投标程序的公平?鉴于问题相当突出,在2007年3月召开的中小学教材出版发行招投标试点工作协调会议上曾传出消息,招投标工作的时间表(2008年秋季推向全国)很可能调整,增加第三轮试点,在原则、标准、规模和范围等方面进一步协调和沟通,为全面铺开奠定基础。
  但是,形势发展的脚步并没有给出版人留下更多的腾挪空间。在2007年11月的发改委座谈会上,先期试点中出现的问题基本上被定性为“前进中的问题”,推进教材出版发行招投标的大方向被再次肯定。“教材出版发行体制改革仅仅是教材管理体制改革的切入点,是教育体制改革、文化卫生体制改革、事业单位改革等一系列更重大改革的基础和范本,必须突破,取得成功。”发改委体改司孔泾源司长的一番话,道出了教材招投标体制改革背后更深广的背景。
  “现在不是回答‘改不改’的问题,而是研究‘如何改得更好’的问题。”政府方面表态明确,但各地出版发行系统仍大多持观望态度。“在中小学教材出版发行招投标的落地政策出台之前,一切还都是悬念,”但出版人不免有些心急,“政策还是应尽快出台,发标、招投标都需要一个过程,不能影响2008年的秋季供书。”
  出版界的风云变幻,不能不对与其唇齿相依的印刷业有所影响,何况中小学教材的招标项目,主要就是对教材的印制权和供货权进行招标。教材招投标不仅为教材印制企业的客户队伍增加变数,教材印制企业甚至也面临重新洗牌的局面;而大幅下降的招投标价格,印刷企业也成为无奈的买单者。
  但是,对教材印制企业来讲,对利润更具杀伤力的动作,还是近年来经历的两轮教材中准价下调。

  教材价格 步步走低
  2001年10月,国家计委、财政部、新闻出版总署联合下发了《关于中小学教材印张价格中准价等有关事项的通知》,对教材正文印张价格,选用教材用纸,核定教材封面、插页价格,核定教材零售价格等做出严格规定。要求各地价格部门要在国家统一规定的印张中准价上下5%的浮动幅度内重新核定教材价格,按照成本费用利润率不超过5%的标准核定教材封面、插页价格。此次降价风暴收效明显。据有关权威统计,2002年春季的教材价格比2001年秋季降低5.69%,比2001年春季降低13.33%,降价总金额为6.42亿元。新闻出版总署2002年的一项统计资料也显示:全国新闻出版系统图书出版单位实现利润比2001年下降了11.1%,下降的利润主要是按照“中准价”核定中小学教材价格所致。
  而更让出版人刻骨铭心的,是2006年出台的816号文件。2006年5月,国家发改委、新闻出版总署联合下发了《关于进一步加强中小学教材价格管理等有关事项的通知》(发改价格[2006]816号),要求从2006年秋季学期开始,降低教材印张基准价格,规范教材封面、插页和配套光盘价格,强化教材印制标准的监督检查,抑制豪华版教材使用。
  与2001年的首轮中准价下调相比,2006年的价格调整幅度更大、涉及面更广。根据统计,2006年秋季全国中小学教材价格平均降低11%,降价总金额近12亿元。其中平均降幅超过15%的有天津、宁夏、陕西等,平均降幅超过13%的有北京、江苏、辽宁、江西、广东等,其他省市降幅也均在10%以上。
  两轮降价指令也昭显了我国中小学教材价格的形成机制。对这一关乎国计民生的重要产品,国家一直在通过中准价调控价格,其调控力度与影响力远远大于招投标方式所产生的实际效果。例如,在2006年秋季的调价过程中,全国中小学教材价格平均降低11%,而11个招投标试点省市平均降价8%,小于全国平均水平。
  但以行政指令手段直接调控教材价格的方式正在发生改变。“2008年的教材价格,会借助招投标方式进一步下调,”一位资深出版人分析,全国范围内推行出版发行招投标,隐含政府改革教材出版发行方式的另一层深意:通过引入竞争主体,更好地发挥市场在配置资源中的基础性作用,彻底摒弃行政管理手段。
  “考虑到今年纸价和劳动力成本等刚性上涨因素,我们希望国家能重新核定教材的中准价。在新的中准价基础上,实行全国范围内全品种的招投标。”一位出版人表达了业内人士的热望,但成本因素是否能在随后出台的招投标实施政策中有所考虑,2008年的教材价格将呈现怎样的走势,目前还都是未知数。

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