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魏风军:包装园区发展中政府职能探析

时间:2009-08-26 15:02:43来源:科印网作者:魏风军

  自2002年温州龙港建立我国第一个包装城开始,迄今为止,国内共有40余家包装城模式的工业园区,其中比较著名的有上海的国际包装印刷城、广州的广东国际包装印刷城、杭州的亚洲包装中心、雄县的纸塑包装工业园区等,然而,除一些发展良好外,部分园区处于低效运转、无序竞争的局面,存在政府角色定位不准、园区规划不太科学、产业结构类同、园区服务业不发育、园区创新能力不强、园区与城镇发展脱节等问题。现代经济的运作,如果没有市场和政府,就会孤掌难鸣,一些产业集群发展成功的实践已向我们证明,当地政府通过产业政策导向,提供公共产品和服务,对产业集群的发展产生重要影响,包装工业园区亦不例外。正基于此,如何实现包装工业园区的可持续发展已成为包装产业内各界普遍关注的话题。鉴于此,本文拟从政府职能的视角出发,探讨我国包装工业园的发展问题,希冀对我国各地包装工业园区的发展有所裨益。

  一、地方政府在包装工业园区发展过程中的职能误区

  在中国关于产业集群的发展调查中,识别出依靠当地企业家精神发展起来的特色集群、依靠历史传统产业基础形成和发展的产业集群、依靠当地资源形成和发展的产业集群、依靠外部市场而形成和发展产业集群、通过引进外资在“三来一补”基础上形成的外向型加工业集群、配套大型企业形成和发展一批产业集群、在中心城市城区出现的都市型产业集群、依靠高校资源和科技人员创业自发形成的产业集群、通过政府规划下发展起来的产业集群、政府与民间两种力量混合作用发展起来的产业集群等10种代表性途径。尽管这十种途径的分类还有待商榷,但大致可以看出我国产业集群发展的路径。值得注意的是,在这十种途径中,失败比率最高的是通过政府规划发展起来的产业集群。大量的高科技园区、工业园区、开发区在地方政府的主导下,诞生在各个省、市、县乃至区乡,数量庞大,都以打造产业集群为重要任务。但事实表明,成功的不到20%,80%以上是失败案例。同样,部分包装工业园区所在地政府在工业园区的发展过程中,存在着一定的职能定位错位。

  首先是地方政府的政企行为高度合一。在许多地方,包装工业园区就是一个典型的地方政府项目,地方政府参与从规划到建设基础设施、征用土地、建设厂房设施、招商引资以及获得收入的全过程,并直接干预企业的生产经营活动。这种行为必然导致低效率、政府行为极大的随意性和专制倾向,增加政府管理成本,使其发展在政府追求垄断租金的最大化和官员追求自身利益和政绩的短期行为中偏离长期目标,这类没有科学可行的目标支撑的园区,其发展受到极大的约束。

  其次,盲目为包装工业园区进行招商引资。具体表现在:首先,忽视区域产业系统的功能定位。一些地方政府在招商引资时忽视区域的要素差异和资源结构,盲目贪多求新,导致区域间产业结构趋同,使区域在今后相当长的时期内难以发挥并形成自身的比较优势;其次,无产业导向或产业导向不明确。招商引资中只求数量,不问质量。凡企业,不论优劣,不论彼此间是否存在一定的产业关联,统统招入,致使包装工业园成为各类企业的简单扎堆地,不具备专业化优势;再者,未考虑或较少考虑区域产业结构的转换能力和应变能力。

  最后,忽视在包装工业园区发展中软环境的建设。包装工业园区发展环境中除了物质技术和自然地理环境以外的其它一切因素,属于软环境范畴,它同时也是一个地区市场发育程度、经济竞争能力、对外开放程度、政府管理水平等的综合性体现。目前,软环境方面存在的主要缺陷:一是制度经济环境缺乏稳定性和可预见性。决策制定与运作过程缺乏有效的法律保障,制度常因领导者个人的变动出现前后脱节,法律、法规的操作性不强,尺度过宽,会导致执法的随意性。二是管理制度缺失和管理职能不清。管理制度缺失会增加政府行为的随意性,管理职能不清则无所作为。一方面,地方政府在其重要职能,如包装工业园区软环境建设、协调服务功能等方面不作为或作为不力;另一方面,却在应当由企业及包装市场进行调节的领域盲目作为。这不可避免会恶化软环境,从而制约了包装工业园区的可持续发展。

  二、地方政府的职能探讨

  2.1影响包装工业园区竞争力的因素与地方政府的合理作用

  迈克尔·波特在其《国家竞争优势》一书中指出,区域、国家竞争优势形成的关键在于优势产业的建立和创新,影响竞争优势的关键因素包括:生产要素、需求状况、相关产业以及企业战略和组织等四类。如下图1所示。


图1 波特的“钻石模型”

  (1)生产要素。波特认为,生产要素分为基本要素(自然资源环境、初级劳动力等)和高等要素(现代通讯网络、高素质科技人才、科研机构等)。高等要素是稀缺的,难以仿效,只有经过长期投资和培育才能创造出来,它在竞争中的作用日趋重要。因此,要提升竞争优势,最根本的途径是创造一种有利于高等要素不断生成、发展、提高和升级换代的环境。

  (2)需求条件。区域市场的需求偏好,决定它能否形成具有特定优势的产业。

  (3)支持性产业及相关服务产业。支持性产业是包装区域经济增长的推进器。与支持性产业紧密相联的是产业集群。产业集群的发展使包装区域按劳动分工形成专业化产业区,能提高劳动生产率、降低企业成本,促进区域创新体系的形成,同时产业集群能放大“乘数效应”。此外,相关联的产业的发展对包装工业园区的竞争优势的形成也非常重要,相关产业企业密集程度和信息环境质量决定了包装工业园区里企业和整个产业的创新能力以及市场开拓能力。正因为如此,以支持性产业为核心的产业集群日益成为现代区域核竞争力的源泉,也是包装工业园区发展的圭臬。如陕西户县纸箱工业园区,一个较为典型的纸箱制造厂内部包含的生产环节以及与当地集群企业之间的分工协作关系如下图2所示。


图2 纸箱厂生产流程及与当地企业的分工协作

  由上图2可知,与该区纸箱包装产业所紧密相连的支持性产业及其相关服务产业就包括了机器设备维修及保障、纸箱销售商、运输商、纸箱边角料收购、工人餐饮、住宿等。其发展也就决定了纸箱包装工业园区的可持续发展及未来。

  (4)产业战略、结构和同业竞争。波特认为政府对区域或国家竞争优势的形成具有重要作用,政府政策成功的关键既不是越俎代庖,也不是无所作为,而在于为企业创造一个有利于公平竞争的外部环境。地方政府在包装工业园区的产业集群化发展中所起的作用,是要随着经济环境的变化而变化,即地方政府的思维模式面临着转型。

  基于以上,在包装工业园区竞争优势的形成过程中,地方政府的合理作用,依据波特的竞争优势理论,是通过对影响竞争力的四要素施加影响来实现的。第一,在包装工业园区的企业战略与竞争方面,消除园区内地方竞争的各种不利因素,围绕园区企业的集群化提升输出水平,为包装工业园区的产业集群化发展提供支持和服务。第二,在要素投入方面,制订合理的职业教育与培训计划,建立地方大学或培训机构,研究与包装工业园区集群化发展有关的技术,改善交通、通信和其他基础性条件。第三,在需求条件方面,建立现代化的创新性规范,鼓励创新,为工业园区的产品或劳务提供独立的测试、产品证书和评级服务。第四,在相关产业与支撑产业方面采取措施以密切园区内参与者之间的联系。

  2.2地方政府管理工业园区的典型成功案例及对包装工业园区发展的启示

  目前,国内外已有不少政府成功培育管理工业园的案例,虽然具有一定的地域性,但其中也有不少成分值得我国包装工业园区进行借鉴。

  2.2.1日本工业园的自我管理与发展

  日本在发挥民间力量建设与管理园区方面积累了丰富的经验,已形成园区自我管理与发展的机制:园内基本不设政府管理机构,由协同组织全权管理,最高管理机构-理事会由园内各企业的理事长组成。该管理模式极大地节约了政府管理成本,使政府能全心投入发展环境构建;同时,能有效地密切园区管理组织与企业间的关系,规范企业的合作与竞争,促进技术在园区迅速地扩散,从而推动园区企业的共同发展。

  2.2.2台湾新竹工业园的成功经验

  成立于1980年的台湾新竹工业园被誉为与硅谷并列的信息技术时代创造奇迹的地方,其成功归因于正确的产业导向、科学的主攻领域和以核心主导产业为中心,以产业链条为依托的区域创新网络。政府通过制定合适的产业政策和产业导向,促进园区企业与研发机构、金融机构等共同形成创新网络。一是通过多种创新奖项,以资金无偿投入方式激励投入、产品创新,如政府每年对创新技术研发计划的资助占到计划总金额的20%以上;二是重视人才特别是留学生和华侨科学家的回流,架设园区创新与外部网络的对接,使园区创新网络利用全球的资源;三是重视技术导向及变迁,新竹工业园目前已看到生物科技发展潜力,并着力培育,为下一波的增长打基础;四是加强园区与大学、研究机构的关系。此外,新竹工业园区特别注重有发展前景产业的垂直一体化,使园区企业间的合作意愿在产业联系中得以加强,避免过于激烈的同业竞争,创新资源在产业链各环节发挥作用,实现园区产值和国际竞争力迅速提升。

  三、结论及策略建议

  结合国内外开发、建设工业园区及发展产业集群方面的成功经验,可以得出地方政府在包装工业园区可持续的集群化发展方面可采取的一些政府职能策略:

  第一,真正地转变政府职能,建立有力的政府服务机构,构建并依靠符合市场规律和地区特点的包装工业园区的自我建设与管理制度。遵循市场经济规律,做到“无为而治”。

  第二,依法治园,建立和完善稳定的、可预见的制度经济环境。政府在推进包装工业园区成长,建设工业园区的过程中,应逐步淡化有形政策,强化无形服务。需要强调的是,建立和完善法规体系,提高包装工业园区建设与管理中的法治水平,使园区的规划、建设和发展等过程更具透明性是我国包装工业园区得以健康发展的根本前提。

  第三,依据包装工业园区的区域核心竞争力来制定其产业导向和选择主攻产业领域,科学规划和引导工业园区向产业集群的方向演进,并围绕产业集群提升工业园区的输出水平,以促进核心主导产业发展,从而带动包括支持性与关联性企业在内的整个包装工业园区的成长。如浙江省人民政府就拟培育台州、宁波重点发展塑料制品及模具,杭州、绍兴、温州、湖州重点培育发展新型包装产业,宁波、嘉兴、杭州、丽水重点培育发展白纸板及特种工业用纸基地,此举可为我国各地包装工业园区所学习。

  第四,构建区域性创新体系,建立适应区域发展的、多层次教育体系,以满足工业园区发展的需求。努力培育有竞争力的核心主导企业、支持性和关联性产业。

  第五,将当地包装产业结构的转换能力、应变能力与生态保护机制相结合,从资金和政策上支持绿色产业。发展生态经济,建设生态包装工业园区,要明确政府、企业、公众等在其中的不同角色,政府主要起到监督、管理、规范和引导的作用,而企业和公众则是实施生态工业经济发展的主体。在推行园区建设的过程中,政府需要提高公众的可持续发展意识,营造良好的社会氛围;各种管制手段,包括直接管制、经济激励、自愿参与等手段协助市场发挥作用;同时,运用政府自身的调控手段,优化资源配置,激励生态创新,调动一切积极因素扶助、支持包装工业园区内企业的新技术、新产品的应用开发。


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